L’Etat a un rôle important pour élaborer la réglementation même si une grande partie résulte désormais de décisions européennes. Auprès du ministre du travail (direction des relations du travail), fonctionne un conseil supérieur de la prévention des risques professionnels (CSPRP), consulté sur tous les projets de loi ou de règlement. L’inspecteur du travail contrôle le respect de la réglementation.
Des organismes spécialisés de prévention existent dans certains secteurs (organisme professionnel de prévention du bâtiment et des travaux publics - OPPBTP) ou pour certains risques (office de protection contre les rayonnements ionisants - OPRI -, par exemple).
Dans ce « paysage » complexe, les institutions de la sécurité sociale jouent un rôle très important, et qui n’est pas que de gestion : les caisses primaires d’assurance maladie instruisent les déclarations d’accidents et de maladies et statuent sur leur caractère professionnel ; elles remboursent les soins et paient les indemnités journalières et les rentes ; les caisses régionales calculent les taux de cotisation, tiennent les statistiques, mais aussi disposent de services de prévention, de crédits d’incitation, d’un pouvoir de contrôle dans les entreprises et peuvent participer aux CHSCT. L’INRS est de loin le principal organisme d’études, de recherches, de formation, d’information et d’assistance sur la sécurité du travail.
Dans le régime des salariés agricoles, les caisses de MSA cumulent les fonctions exercées par les CRAM et les CPAM (et les URSSAF pour le recouvrement) dans le régime général et organisent en outre la médecine du travail, en leur sein ou via des associations qu’elles animent.
Au plan national, la CNAMTS et la caisse centrale de MSA, chacune pour son réseau, organisent l’informatique et le recueil des statistiques, fixent la part des cotisations afférente au risque par branche professionnelle (« taux net »), gèrent des fonds de prévention et les textes leur confient la responsabilité de définir et mettre en œuvre les mesures de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles.
L’examen de l’organisation générale de l’action des pouvoirs publics et de la sécurité sociale contre les risques professionnels fait donc apparaître des lacunes importantes.
Ni au plan national, ni au plan local n’existe de véritable centre d’impulsion ayant une vue d’ensemble des risques professionnels et des actions menées.
Les difficultés de fonctionnement du conseil supérieur de la prévention des risques professionnels et de sa commission des maladies professionnelles ne peuvent que ralentir l’adaptation de la réglementation et de l’action de prévention aux besoins sanitaires. Les retards dans la transcription de certaines directives communautaires jouent dans le même sens.
L’insuffisance des moyens consacrés à la veille sanitaire et celle de l’expertise ralentissent la perception des problèmes et leur traitement.
La relation avec l’ensemble de la politique de santé publique demeure faible.
Le degré actuel de coordination nationale et locale est insuffisant pour compenser l’extrême pluralité des acteurs.
Les moyens sont dispersés et, dans la plupart des organismes concernés, ils sont limités. Les diverses composantes de l’institution prévention (CNAMTS, CRAM, INRS) continuent d’en représenter une part très importante, malgré l’apparition de nouveaux acteurs, ce qui souligne l’importance des remarques formulées dans les parties précédentes de ce rapport.
La direction des relations du travail (DRT) a un rôle de pilote et d’interface. Elle se considère responsable de la conception de la politique menée en matière de santé et de sécurité au travail. Elle assure, à ce titre, au-delà de son action générale en matière de conditions de travail, deux fonctions : préparer les mesures législatives et réglementaires, qui jouent un rôle essentiel pour empêcher la survenance des risques professionnels, et veiller au bon fonctionnement de l’ensemble du système.
La première fonction s’inscrit de plus en plus dans un cadre européen, c’est-à-dire la participation à la préparation de textes communautaires puis leur transposition en droit français. La seconde comporte notamment la coordination de la prévention et la concertation avec les partenaires sociaux, en particulier au sein du CSPRP. La DRT élabore, chaque fin d’année, sur la base des informations disponibles à la CNAMTS et en concertation avec l’inspection du travail, une circulaire de programmation sur la santé et la sécurité au travail, destinée aux services déconcentrés du ministère et à l’inspection du travail. Depuis deux ans ces circulaires ne se bornent plus à reconduire d’année en année des priorités ; elles énoncent d’une part des objectifs pluriannuels, d’autre part des actions ponctuelles prioritaires.
Au sein de la DRT, c’est une sous-direction qui a la charge de ces missions. Elle doit coordonner dans ses domaines l’action des 23 directions régionales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP), des 102 directions départementales et des 438 sections d’inspection du travail.
Cette sous-direction comporte, depuis 1982, cinq bureaux [1] , dont certains ont une compétence verticale, par secteur d’activité économique, et les autres une compétence sur des types de procédures ou d’organismes. La direction reconnaît que cette structure ne répond plus totalement à la nature actuelle de nombreuses problématiques, essentiellement transversales, et n’en facilite pas le traitement. Elle ne correspond pas davantage à la réalité ni des différents secteurs professionnels, ni des différentes fonctions concourant à la prévention. Cependant la réflexion sur une réorganisation, menée jusqu’en 2000, n’a pas débouché et n’a pas été poursuivie. b) L’OPPBTP
Outre celle de l’INRS évoquée précédemment et celle de l’agence nationale des conditions de travail (ANACT) [2] , la DRT assure la tutelle de l’organisme professionnel, de prévention du bâtiment et des travaux publics (OPPBTP) [3] .
Cet organisme paritaire [4] avait été créé à l’origine, en 1947, par la profession pour disposer d’une institution ayant une technicité adaptée aux particularités de ses activités et pour tenir lieu de comité d’hygiène et de sécurité pour les petites entreprises, particulièrement nombreuses dans ce secteur.
Aujourd’hui encore, le BTP est, par nature, un secteur à haut risque qui occasionne, à lui seul, entre 25 % et 30 % des accidents du travail, selon que l’on considère le nombre global des accidents, celui des accidents graves ou celui des accidents mortels, alors qu’il occupe 9 % de la population salariée. Sur ce marché très segmenté oeuvrent près de 300 000 entreprises et une population active de 1 473 000 personnes dont 1 200 000 salariés permanents, 95 000 travailleurs intérimaires et 263 000 indépendants. Au total, 90 % de ces entreprises sont artisanales et réalisent près de 40 % du chiffre d’affaires de l’ensemble, le plus souvent en co-activité.
Trois évolutions importantes sont intervenues dans les vingt dernières années et ont modifié le contexte dans lequel intervient l’OPPBTP.
Une loi de 1982 a obligé les entreprises de plus de 50 salariés à mettre en place un CHSCT, rapprochant ainsi la législation propre au BTP du droit commun. Un décret de 1985 a cependant maintenu l’obligation d’adhérer à un « organisme de branche ». Depuis lors, l’OPPBTP n’est plus le CHSCT et n’a plus de fonction de contrôle, mais seulement une fonction de conseil, étendue à l’amélioration des conditions de travail. Le BTP est la seule branche où existe un organisme de ce type.
Une loi de 1993, transposant une directive de 1991, a prévu que l’ensemble des participants à une opération de construction doivent désormais appliquer des principes généraux de prévention, notamment effectuer une analyse préalable des risques.
Cette loi a été complétée par quatre décrets publiées en 1994 et 1995.
Une pièce maîtresse de ce dernier dispositif est la fonction nouvelle de coordination. Elle est confiée à un coordonnateur, personne physique ou morale, désignée spécifiquement par le maître de l’ouvrage et dotée par lui de « l’autorité et des moyens » nécessaires à l’exercice de sa mission. Il ouvre et tient à jour, dès la phase de conception, un registre-journal de la coordination. Ce document est un véritable « tableau de bord » qui assure la traçabilité de la coordination en matière de sécurité et de protection de la santé. Tous les événements importants de l’opération y sont consignés. Le coordonnateur aide le maître d’ouvrage et le maître d’œuvre à respecter les principes généraux de prévention. Il rédige également le plan général de coordination en matière de sécurité et de protection de la santé (PGCSPS) qui tient compte de l’ensemble des plans particuliers des participants au chantier et doit être conservé cinq ans.
L’OPPBTP, financé par les cotisations des employeurs, joue un rôle réel d’organisme de prévention mutualisé : en 1998, il a visité 50 000 chantiers, 2 000 ateliers, 7 000 sièges d’entreprises et a reçu 40 000 plans particuliers de sécurité et de protection de la santé. Les responsables professionnels y sont attachés.
Cependant le système destiné à améliorer la sécurité sur les chantiers est aujourd’hui complexe avec, à la fois, des CHSCT constitués dans un plus grand nombre d’entreprises, les coordonnateurs nouvellement institués et l’OPPBTP poursuivant son action.
Aucune évaluation n’a été menée ni pour comparer le rôle des CHSCT, là où il en existe, à celui assumé par l’OPPBTP, ni pour apprécier les relations entre cet organisme et les comités. Ces derniers, plus proches des réalités de l’entreprise mais dotés de moyens relativement faibles au regard des chantiers entrepris, pourraient s’appuyer sur l’OPPBTP pour bénéficier d’une expertise, d’un conseil ou d’une information sur la conduite des chantiers, mais il serait souhaitable d’ajuster les rôles respectifs et l’articulation de ces structures, afin non seulement qu’elles n’interfèrent pas, mais aussi parce que, en se voulant implicitement complémentaires, elles risquent de laisser sans prévention une part importante des chantiers [5] .
Il n’a pas été dressé non plus de bilan des modifications réglementaires intervenues dans la période récente, notamment du mécanisme de la coordination [6] . Un tel bilan est certes rendu difficile par les fortes variations de conjoncture intervenues pendant les mêmes années qui empêchent des comparaisons à volume et nature d’activité identiques. Il l’est aussi par le décalage de 18 mois avec lequel, on l’a vu, les données de la CNAMTS sont disponibles. L’ampleur des risques qui subsistent sur les chantiers, rend cependant très souhaitable qu’un tel bilan soit dressé rapidement, de manière à déterminer si le dispositif ne devrait pas être amélioré, notamment, comme le souhaite la DRT, en ce qui concerne la coordination sur les petits chantiers, l’amélioration de la formation des coordonnateurs sur l’analyse des risques et leur implication le plus en amont possible du processus de construction.
Par ailleurs les enquêtes des COREC montrent qu’au plan régional la coordination demeure généralement limitée entre l’OPPBTP et les services de prévention des CRAM et qu’ils ne mènent généralement pas d’action concertée.
2 – La direction de la sécurité sociale Cette autre direction du ministère de l’emploi et de la solidarité intervient essentiellement comme tutrice de la CNAMTS [7] .
Elle se prononce surtout sur la gestion financière de la branche, sur les règles de tarification des cotisations, et sur les modalités de l’indemnisation des victimes. C’est elle qui, entre autres, établit les arrêtés annuels sur la tarification.
Ces fonctions sont exercées par un bureau de la sous-direction de la famille, des accidents du travail et du handicap.
3 – La coordination entre le pôle travail et le pôle sécurité sociale De nombreuses réunions techniques se tiennent notamment entre les techniciens de la CNAMTS, de l’INRS et de la DRT.
Un comité des directeurs assure une concertation entre la CNAMTS, l’INRS, l’ANACT et l’OPPBTP en vue d’établir le programme d’actions prioritaires, diffusé chaque année aux services déconcentrés du ministère. Mais, comme il est indiqué par ailleurs, ce programme, qui paraît, avec retard, n’a pour l’instant pas produit d’effets significatifs sur le terrain et n’a pas suffi à articuler et harmoniser les politiques et les programmes de la branche AT-MP et de la DRT en matière de prévention, de surveillance des équipements ou de surveillance épidémiologique.
La coopération concerne essentiellement la création d’outils méthodologiques, évidemment utile.
4 – La direction générale de la santé Dépendant également du ministre de l’emploi et de la solidarité, la direction générale de la santé (DGS) a compétence sur les problèmes de santé.
La réorganisation de la DGS en juillet 2000 prévoit qu’elle « anime et coordonne en liaison avec la direction des relations du travail la politique de gestion des risques … liés au milieu de travail ». Elle exerce, conjointement avec la direction de l’administration générale, du personnel et du budget (DAGPB), la tutelle de l’institut de veille sanitaire (InVS), qui comporte un département santé-sécurité au travail ayant vocation à mener ou à suivre des études épidémiologiques [8] .
Cependant elle ne comporte pas d’unité spécialisée sur les accidents du travail et les maladies professionnelles.
Son intervention sur les sujets concernant les risques professionnels, est restée faible jusqu’ici, y compris pour les maladies professionnelles. Par exemple, c’est la DRT qui semble jouer le rôle le plus important lorsque la réunion du « comité de pilotage » entre l’InVS et le ministère est consacrée, 2 fois par an, aux accidents du travail et aux maladies professionnelles, bien que ce soit la DGS qui organise les réunions.
L’exercice de la tutelle du ministère sur les différents établissements reflète un partage historique des compétences, qui conserve une logique mais qui n’est plus totalement adapté à la réalité des problèmes sanitaires et ne favorise pas l’efficacité : la DRT exerce la tutelle sur l’OPP BTP et siège au conseil de l’INRS, la DSS exerce celle sur la CNAMTS et assiste au conseil d’administration de l’INRS, la DGS à la tutelle de l’InVS, conjointement avec la DAGPB [9] .
Cette situation contribue à expliquer que la convention d’objectifs et de gestion entre l’Etat et la CNAMTS, préparé par la DSS, ne mentionne pas les AT-MP [10] .
5 – Les autres administrations Diverses autres administrations centrales interviennent directement en matière de risques au travail.
Pour les salariés agricoles, le ministère chargé de l’agriculture (direction des exploitations, de la politique sociale et de l’emploi DEPSE) joue vis-à-vis de la mutualité sociale agricole, un rôle comparable à celui de la direction de la sécurité sociale vis-à-vis de la CNAMTS, mais a aussi des fonctions plus larges, proches de celles de la DRT pour les salariés des autres secteurs.
C’est d’une manière tout à fait extérieure à la direction des relations du travail et à la direction générale de la santé que la DGAFP pour la fonction publique de l’Etat, le Ministère de l’intérieur pour la fonction publique territoriale, la direction des hôpitaux et de l’offre de soins pour la fonction publique hospitalière pilotent les questions relatives aux risques professionnels, auxquels peuvent être exposés les agents et salariés relevant de leur domaine de compétence.
B – Le conseil supérieur de la prévention des risques professionnels (CSPRP) 1 – Le rôle du conseil L’instance de coordination générale est en principe le conseil supérieur des risques professionnels, qui remplit aussi une fonction de concertation avec les partenaires sociaux et entre eux.
Il comprend des représentants des organisations d’employeurs et de salariés, des administrations (travail, santé, agriculture, industrie, environnement), de divers organismes (CNAMTS, INRS, OPPBTP, ANACT) ainsi que des experts. Il adopte chaque année les orientations prioritaires pour l’année à venir. Le conseil lui-même, ne se réunit qu’une fois par an, et une commission permanente assure dans les faits ses missions [11] . Six commissions spécialisées préparent les réunions au fond.
Il ne comprend pas de représentants des gestionnaires des trois fonctions publiques ni des régimes spéciaux.
Le CSPRP est, pour la DRT, « l’expression d’une politique concertée des conditions de travail, de la santé et de la sécurité, structurée autour d’objectifs et dans laquelle s’équilibrent l’action normative et les actions d’animation et d’appui aux acteurs de la prévention ».
Le fonctionnement du conseil montre qu’il remplit fréquemment, pour les partenaires sociaux, le rôle de « chambre d’appel » sur des sujets peu évoqués dans les instances de la branche AT-MP du régime général, y compris au sein de la commission des accidents du travail et les maladies professionnelles de la CNAMTS, comme la sous-déclaration des maladies professionnelles et certains aspects du calcul des cotisations.
Il remplit surtout une fonction consultative, en remettant des avis sur des projets de textes, ce qui était d’ailleurs sa vocation d’origine, plutôt qu’un rôle d’impulsion et de suivi. Il ne cherche pas à jouer un rôle d’expertise, de prévention et d’alerte, ce qui est notamment apparu pour les risques induits par l’amiante, par les éthers de glycol ou encore par le nouveau variant de Creutzfeld-Jacob. L’absence de prise en charge de ce rôle par la CAT-MP n’est donc pas compensée par l’existence du CSPRP.
2 – La commission des maladies professionnelles L’une des commissions du CSPRP, la commission des maladies professionnelles (CMP) a pour mission de donner son avis sur les projets de tableaux de maladies professionnelles. Ces tableaux, on le rappelle, permettent, la prise en charge automatique par l’assurance AT-MP de l’indemnisation des salariés dont la pathologie et les conditions de travail sont ensuite reconnues par les caisses correspondre à celles figurant dans ces tableaux.
L’élaboration et la révision de ces tableaux au fur et à mesure de l’évolution des connaissances scientifiques sur les pathologies, des techniques de production et des modes de travail, sont donc déterminantes pour l’ensemble du système de connaissance, de prévention, de protection, de réparation et de tarification des cotisations en matière de maladies d’origine professionnelle.
Le cas de l’amiante, analysé précédemment [12] , au-delà de la question du caractère tardif de la décision d’interdire l’utilisation de l’amiante, montre aussi que les retards apportés à compléter les tableaux et à y inscrire des indications répondant aux conditions réelles d’exposition au risque et d’incubation des maladies, ont à la fois faussé la perception de l’évolution du nombre de victimes, gêné le repérage des installations et procédés dangereux , limité ou compliqué l’indemnisation des victimes et profondément faussé le jeu du système de tarification, la répartition des charges entre l’assurance maladie et l’assurance AT-MP ainsi que le sens de l’équilibre financier de cette dernière.
L’actualisation et la révision des tableaux pose parfois des problèmes complexes. Par exemple certaines maladies sont « pluri-factorielles », c’est-à-dire susceptibles de tenir à plusieurs origines ou à la combinaison de plusieurs origines, qu’il s’agisse de plusieurs origines professionnelles (expositions professionnelles multiples, pour un même salarié) ou à la fois d’origines professionnelles et non professionnelles (mode de vie, notamment le tabagisme, mais aussi prédispositions génétiques). Pour certaines autres maladies, l’état actuel des connaissances ne permet pas de déterminer scientifiquement si leur origine est ou non professionnelle.
Dans son principe, la méthode actuelle d’examen offre l’avantage de pouvoir fixer des normes par consensus ou quasi-consensus entre les partenaires sociaux ; ce consensus peut évoluer à mesure que les connaissances s’améliorent.
Encore faut-il que le fonctionnement de ce dispositif permette effectivement la souplesse et la réactivité nécessaires. L’examen de la pratique montre que tel n’est pas le cas.
La législation sur les accidents du travail et les maladies professionnelles continue de constituer un volet très important du système de protection sociale. Ses fondements conservent leur valeur, en particulier la présomption d’imputabilité de l’accident à l’employeur et l’indemnisation sous forme de rente des victimes qui conservent des séquelles de l’accident ou de la maladie. L’indemnisation est généralement supérieure à celle versée dans d’autres domaines de la protection sociale.
En revanche, la tarification, qui constitue en principe un élément important de prévention est à la fois d’une complexité peu utile dans les secteurs économiques, aujourd’hui majoritaires, où le risque est faible, et insuffisamment incitative là où les risques sont élevés.
Les nombreux instruments disponibles pour des actions de prévention sont très peu utilisés.
Les principaux éléments du système mis en place sur ces bases posent aujourd’hui problème et nécessitent une profonde adaptation.
L’organisation actuelle n’a pas permis de traiter dans toute son ampleur le problème des maladies professionnelles, qui constitue déjà et représentera plus encore à l’avenir une composante majeure des risques d’origine professionnelle. Les manifestations en sont multiples : fonctionnement défectueux de la commission des maladies professionnelles, chargée d’adapter les tableaux de maladies professionnelles à l’évolution des connaissances et des risques, connaissance lacunaire de ces risques, écarts très importants dans les taux de reconnaissance des maladies par les caisses, sous-estimation du nombre des victimes, mise en place de systèmes d’indemnisation parallèles à la législation normale pour diverses pathologies.
Cette situation tient notamment au décalage qui s’est progressivement creusé entre l’action contre les risques professionnels et le reste de la politique de santé et de sécurité. L’organisation en matière d’accidents et de maladies d’origine professionnelle n’est ni insérée dans la politique de santé ni vraiment articulée avec elle. La gestion du système n'a pas encore intégré l’urgence du traitement des problèmes qui peuvent atteindre la santé des personnes, alors que cette préoccupation a progressivement prévalu dans les autres champs de la politique sanitaire.
La fonction de veille sanitaire n’existe encore que de manière très limitée et la fonction d’alerte n’est réellement remplie par aucune des instances existantes. Toute entreprise a l'obligation de réaliser l'évaluation des risques pour la santé et la sécurité des travailleurs et de la transcrire dans un document unique. L'évaluation des risques est l'étape initiale de toute démarche de prévention.
Les entreprises souhaitant améliorer les conditions de santé et de sécurité de leurs salariés peuvent, sous certaines conditions, obtenir des aides financières.
Enfin, elles peuvent faire appel aux agents de leur Caisse régionale d'assurance maladie (CRAM) ou de leur Caisse générale de sécurité sociale (CGSS) pour être conseillées dans leur démarche de prévention.
L’assurance des risques professionnels vise à rétablir l’état de santé et les capacités fonctionnelles et professionnelles de la victime, en prenant en charge le coût des soins, de l’appareillage et de la réadaptation fonctionnelle éventuelle et en finançant des actions de réinsertion professionnelle.
L’arrêt temporaire de travail donne lieu au versement d’indemnités journalières.
Si des séquelles de l’accident ou de la maladie subsistent après consolidation de son état de santé, la victime peut obtenir l’attribution d’une indemnité en capital ou d’une rente d’incapacité viagère, sous réserve d’aggravation ou d’amélioration assortie, sous certaines conditions, d’une majoration pour assistance d’une tierce personne.
Par ailleurs, en cas de décès d’origine professionnelle, des |
