- L'espace occupé par l'État n'est plus lisible aux yeux des citoyens. L'extension de la sécurité sociale et des couvertures complémentaires, le développement de l'intervention des partenaires sociaux, la croissance des interventions européennes, l'émergence des collectivités locales additionnés à la multiplication des structures et des interventions de l'État ont rendu opaque la compréhension des responsabilités des uns et des autres et en particulier de celles de l'État.

- Les normes, lois et décrets, n'ont cessé de proliférer. Aujourd'hui, près de 8 000 lois et 80 000 décrets seraient en vigueur. Le code du travail comme celui de la sécurité sociale est devenu un véritable dictionnaire. Le nombre de lois votées chaque année est en progression et une part de ces textes sont modifiés souvent. Des mesures en faveur de l'emploi ont été changées chaque année à plusieurs reprises. Ceci conduit à la méconnaissance des textes de lois et à la méfiance à l'égard de l'État. Ceci conduit aussi à l'inutilisation des certains dispositifs créés par l'État puisque les acteurs concernés en ignorent l'existence ou trouvent les dispositifs trop compliqués.

- L'État est à la fois un régulateur (normes, arbitrages) et un opérateur. Il met en œuvre lui-même directement des mesures qu'il a créées et qu'il doit proposer aux utilisateurs, particuliers, entreprises, groupements. L'extension continue de son rôle d'opérateur soulève de multiples difficultés au sein de ses services.

- L'imbrication entre l'État, les collectivités, les différents groupements et partenaires sociaux est telle que la fabrication des compromis, l'émergence des arbitrages et l'affectation des responsabilités devient redoutablement complexe.

- Les structures administratives se multiplient, s'entrecroisent et se concurrencent. C'est ainsi qu'en quelques années ont été créées trois délégations interministérielles, celle relative à la ville, celle relative à l'insertion des jeunes en difficultés, celle relative au RMI. Pour la connaissance de l'emploi, le Ministère peut faire appel au Centre d'études de l'emploi, à la Délégation à l'emploi, à l'ANPE sans compter sa Direction de la recherche, le Commissariat au Plan et l'INSEE.

- Enfin, le management de l'administration a pris un retard considérable par rapport aux évolutions du secteur privé tant dans ses relations aux usagers que dans ses propres capacités de gestion.

Face à une telle situation, les rapports et les commissions n'ont pas manqué. Mais, faute d'un marché qui impose que l'on change ou que l'on disparaisse, les responsables politiques n'ont engagé que très partiellement et très prudemment les réformes qui seraient nécessaires. Il est vrai par ailleurs que toucher à l'État en France rencontre une sensibilité particulière des citoyens et de la représentation sociale. Il n'est qu'à voir les réactions qu'entraîne toute réforme de l'École publique. Le développement de la France qui n'est pas un État fédéral doit beaucoup à l'intervention de la puissance publique, y compris dans le domaine social. Naturellement, les partenaires sociaux se sont tournés davantage vers l'État que vers eux-mêmes. Les défenseurs d'un interventionnisme accru de l'État se recrutent dans les différents camps politiques à droite comme à gauche. Par exemple, l'État avec l'accord de toutes les parties prenantes, s'est emparé à la fin des années soixante de la formation initiale professionnelle dont les entreprises s'occupaient.

Des propositions

Le rapport de la mission présidée par Jean Picq de 1994, pourrait guider une réforme de l’Etat. Ce rapport n'entre pas dans le faux débat sur le moins ou plus d'État, mais il tente de redéfinir les contours d'un État « fort parce que judicieux ».

Le rapport propose donc:
- de délimiter les responsabilités de l'État et de fixer des frontières entre ses responsabilités souveraines, justice, armée, éducation, et des responsabilités partagées, social, emploi...
- de hausser les capacités de l'État dans les domaines de la coordination, de la prévision, de la lecture stratégique et de restreindre les interventions opérationnelles de l'État.
- de moins légiférer pour mieux légiférer.
- de mieux manager le fonctionnement de l'administration.

En conséquence, le social appartenant au domaine partagé, le rapport propose que tout ce qui est de la gestion de la solidarité sociale soit confié aux départements, que tout le domaine de la santé soit placé sous la responsabilité d'un décideur unique, l'État, qu'une large part des questions gérées aujourd'hui par le ministère du travail soient dévolues aux partenaires sociaux.