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Le Traité européen

dimanche 28 octobre 2012

Règles communes budgétaires, pacte de croissance : le traité européen en dix questions.
Pourquoi de nouvelles règles communes en matière budgétaire au sein de l’UE ? Qui est concerné par le Traité européen ? Que dit le traité TSCG des règles budgétaires ? Que se passe-t-il en cas d’entorse au respect des règles ? Qu’est-ce que le « pacte de croissance » ?

Après la ratification à une très large majorité par le Parlement français.

1/ Pourquoi de nouvelles règles communes en matière budgétaire au sein de l’UE ?
Le traité de Maastricht, qui créait l’Union économique et monétaire, avait en même temps établi le Pacte de stabilité et de croissance adopté le 17 juin 1997 en vue de la création de l’Euro (1er janvier 1999). Ce dernier créait deux règles (pas de déficit budgétaire supérieur à 3 % du PIB, pas d’endettement public supérieur à 60 % du PIB), sans instaurer pourtant les modalités communes d’une de gouvernance économique et budgétaire de la zone euro.

Certains Etats membres ont donc conduit des politiques économiques, budgétaires ou fiscales divergentes et ont créé des déficits et des endettements excessifs qui se sont révélés préjudiciables à l’ensemble de la zone Euro. Ces dysfonctionnements ont été accrus quand il a fallu, dans la crise financière internationale de 2008, couvrir les turpitudes du secteur bancaire.

La croissance de l’endettement – dans la plupart des pays (dans le cas de la France plus de 600 milliards en cinq ans) – a créé une crise de confiance chez les prêteurs à l’égard des pays les plus en difficulté, mais aussi plus largement à l’égard de la zone euro : crainte d’insolvabilités, donc réticences à souscrire les emprunts, et parfois forte hausse des taux d’intérêts pour certains pays. D’où la création du Mécanisme européen de stabilité qui crée des moyens de venir en aide au titre de la solidarité européenne. L’objectif du Traité est d’aller plus loin pour retrouver la confiance des marchés par davantage de coordination des politiques économiques et budgétaires en Europe.

2/ Qui est concerné par le Traité européen ?
Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvemance (TSCG), plus connu sous le nom de pacte budgétaire européen, a été signé le 2 mars 2012 à Bruxelles par les chefs d’Etat et de gouvernement de 25 Etats membres de l’Union européenne (sauf le Royaume-Uni et la République tchèque, les deux pays les plus libéraux de l’Europe). Le traité entre en vigueur au 1er janvier 2013, si 12 Etats membres de la zone Euro l’ont alors ratifié. 13 Etats (dont neuf de la zone euro) l’ont déjà fait.

  1. Les Etats sont tenus, dans un délai d’un an maximum après l’entrée en vigueur du Traité, d’introduire dans leur droit national des règles « contraignantes et permanentes » d’équilibre des comptes publics reprenant les règles fixées par le Traité. Pour la France, ce sera une loi organique qui en fixe les modalités.

3/ Que dit le traité TSCG des règles budgétaires ?
Il fixe de nouvelles règles communes aux pays européens en matière budgétaire :

  1. La règle est la recherche d’un budget en équilibre ou bénéficiaire. Il s’agit de l’affirmation du principe selon lesquelles les dépenses de fonctionnement d’un Etat doivent être financées par ses recettes et ne peuvent pas l’être par l’endettement. Mais dans tous les cas, le déficit structurel (c’est-à-dire « corrigé des variations cycliques » et « des mesures ponctuelles et temporaires ») ne doit pas excéder 0,5% du PIB. Le gouvernement français vise ce déficit structurel en 2015 pour parvenir à l’équilibre structurel en 2016-2017.
  2. Lorsque la dette publique d’un Etat est supérieure à 60% du PIB, l’Etat en question doit réduire la fraction supérieure à cette limite « au rythme moyen » d’un vingtième par an. Dans le cas français à 90 % du PIB, cela signifie une réduction de la dette de 1,5 % du PIB chaque année (soit 30 milliards).

4/ Que se passe-t-il en cas d’entorse au respect des règles ?
Sur le plan national, la loi organique soumise au Parlement prévoit la création d’un Haut conseil des finances, présidé par le Président de la Cour des comptes, composé de quatre autres magistrats de la Cour des comptes désignés par lui, de quatre économistes experts, deux désignés par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, deux par les présidents des commissions des finances des mêmes assemblées (qui sont, de facto, de l’opposition), du directeur de l’INSEE et d’un membre du CESE. Cette nouvelle institution formulera des avis sur la prévision de croissance, sur le bon suivi des engagements de retour à l’équilibre, sur les mesures de correction en cours d’année, sur la validité des « circonstances exceptionnelles » invoquées par le Gouvernement pour ne plus respecter les règles.

Sur le plan européen, lorsqu’un Etat s’écarte trop fortement de son objectif de moyen terme, un mécanisme de correction entre « automatiquement » en action pour les pays de la zone euro. C’est au niveau national, « sur la base de principes communs proposés par la Commission européenne », que doit être s’établir le mécanisme de correction, un calendrier de convergence vers l’objectif de moyen terme, sous le contrôle de la Commission européenne qui évalue la réalisation.

Lorsqu’un Etat fait l’objet d’une procédure de déficit excessif au sens des traités européens, il doit mettre en place un « programme de partenariat budgétaire et économique » détaillant les réformes qu’il s’engage à réaliser. Ce programme est présenté pour accord au Conseil de l’Union européenne (Chefs d’Etat et de gouvernement) et à la Commission, qui en contrôlent la mise en œuvre.

Les Etats doivent également transmettre au Conseil de l’Union et à la Commission européenne des « indications » à propos de leurs plans d’émission de dette et transmettre ses projets de budget pour avis.

En cas de procédure de déficit excessif lancée contre un Etat de la zone euro, celle-ci n’entre pas en vigueur si une majorité qualifiée d’Etats de la zone euro (sans tenir compte de l’Etat qui fait l’objet de la procédure) s’oppose à l’application des recommandations de la Commission. Dans le cas contraire, un pays peut écoper d’une amende d’un montant maximal de 0,5 % du PIB.

Enfin, un des Etats membres peut déclencher une action devant la Cour de justice de l’Union européenne contre l’Etat national qu’il considère comme défaillant et qui peut être condamné à une forte amende.

5/ Ces dispositions sont-elles, source d’une austérité dictée par l’Union européenne ?
Le problème de la France est de revenir, le plus vite possible, à un équilibre budgétaire pour éviter de s’endetter davantage : il lui faut réduire le poids de l’endettement accumulé qui menace les générations à venir : cela demande sans aucun doute des dispositions douloureuses et durables. Toute la difficulté réside dans l’équilibre à trouver entre les réductions de dépenses, l’augmentation de la fiscalité et le retour à une croissance économique qui facilite évidemment les choses. Dans l’Europe depuis plus de soixante ans, surtout dans la zone euro depuis douze ans, nous avons été protégés depuis douze ans grâce à la zone euro, des dévaluations que le franc aurait immanquablement subies avec un déficit du commerce extérieur de 70 milliards et un niveau d’endettement de 90 %, dévaluations qui auraient diminué d’autant le niveau de vie des Français et imposé un plan de rigueur pluriannuel.

Rejeter le traité aurait déclenché une attaque des marchés sur la dette française et les nouveaux emprunts et une crise politique de l’Union européenne. Car cela aurait été compris par nos partenaires européens et par le monde comme un rejet des mécanismes de solidarité et d’une saine gestion des affaires publiques. La plupart des adversaires du traité, à droite comme à gauche et dans les différents pays européens, sont souvent des partisans d’une souveraineté nationale sans restrictions et des adversaires, parfois de longue date, du choix de la construction européenne.

6/ Existe-t-il des marges de manœuvre ?
A certains égards, la réponse est positive, car ces règles sont plus souples que les précédentes. D’abord, parce que la notion de « déficit structurel » désigne la différence négative entre recettes et dépenses habituelles de l’Etat, des collectivités territoriales et de la sécurité sociale. Elle est différente du déficit global, puisqu’elle ne comprend pas les dépenses de service de la dette, les revenus d’actifs financiers et les crédits exceptionnels qu’un gouvernement peut engager temporairement pour soutenir la croissance. Il existe d’ailleurs un débat sur la définition technique précise entre la Commission européenne, l’OCDE, le FMI et le ministère français des finances. En tous cas, on estime que ce déficit est actuellement inférieur de 2 % au déficit global. La règle adoptée est donc différente de celle de Maastricht (les 3 % de déficit global), en invitant les Etats à revenir à un équilibre de leurs dépenses courantes, pour ne pas les financer par l’emprunt. Chaque Etat est libre de choisir les moyens d’y parvenir.

Ensuite la règle du déficit structurel inférieur à 0,5 % du PIB est un « objectif de moyen terme » vers lequel les Etats doivent tendre, en recherchant la convergence entre eux. D’autre part, lorsque la dette d’un Etat est inférieure à 60 % du PIB et que les risques de soutenabilité pour les finances publiques sont considérés comme « faibles », la limite maximum de déficit structurel peut être relevée à 1% du PIB.

Enfin, il est prévu qu’en cas de « circonstances exceptionnelles » (définies comme « des faits inhabituels indépendants de la volonté de l’Etat concerné » et affectant ses finances publiques, ou « des périodes de grave récession économique »), les Etats ont la possibilité de s’engager dans un « écart temporaire », pour soutenir leur économie.

7/ Qu’en est-il des dispositions de meilleure coordination économique de la zone euro ?
Les Etats signataires affirment leur volonté de « recourir activement » aux possibilités offertes par les dispositions des traités européens concernant les coopérations renforcées ou les mesures spécifiques aux Etats membres de la zone euro, en débattant préalablement des réformes économiques qu’ils mènent chez eux, voire en les coordonnant. Des sommets informels de la zone euro sont institués. Ils réunissent les chefs d’Etat et de gouvernement des Etats de la zone euro adhérant au Traité, ainsi que le président de la Commission européenne. Le président de la BCE y est invité et le président du Parlement peut être invité à y être entendu. Un président de ces sommets est élu à la majorité simple par les chefs d’Etat et de gouvernement des Etats de la zone euro adhérant au Traité, en même temps et pour un mandat de même durée que le président du Conseil européen. Il est chargé d’assurer la « préparation et la continuité » des sommets, en collaboration avec le président de la Commission, sommets qui se tiennent « lorsque cela est nécessaire », mais au minimum deux fois dans l’année. Ils portent sur des sujets relatifs aux « responsabilités spécifiques » que partagent les Etats de la zone euro, à la gouvernance de la zone euro ainsi qu’à la convergence économique au sein de la zone monétaire et aux politiques économiques permettant de la réaliser. Le Parlement européen et les Parlements nationaux des Etats adhérant au traité « organisent » et « promeuvent » une conférence visant à débattre des « questions régies par le Traité ». Elle se compose de représentants des « commissions concernées » dans chacune de ces institutions.

8/ Qu’est-ce que le « pacte de croissance » ?
François Hollande, a obtenu en juin dernier un « pacte de croissance » qui s’élève à 120 milliards d’euros sur trois ans, l’équivalent d’une année de budget européen. Il est constitué de 55 milliards de fonds structurels redéployés en faveur des régions les moins riches, d’une soixantaine de milliards de prêts supplémentaires de la Banque européenne d’investissement, et enfin de 5 milliards de « project bonds », ces obligations destinées à financer des infrastructures. Ce sont ces premières avancées qui permettent aujourd’hui à François Hollande de dire qu’il a obtenu des mesures qui remettent la croissance au cœur des préoccupations européennes et changent le contexte d’adoption du TSCG.

9/ Et au-delà du TSCG ?
Si le traité valide le sauvetage de la zone euro aux côtés des mesures prises par la BCE, du mécanisme européen de stabilité et de l’union bancaire, bien des incertitudes demeurent sur les situations grecque, portugaise, espagnole et italienne et sur les réponses encore à construire pour dissuader les spéculateurs. Le rythme d’application du traité, pour parvenir aux objectifs qu’il fixe, fait déjà l’objet d’interrogations, au vu de certaines situations nationales et d’un contexte général de stagnation, sinon de récession. Il est indissociable d’éventuelles mesures de relance concertées et du problème de la mutualisation d’une partie des dettes. Ce débat n’existe pas seulement en France : l’Union ne pourra donc probablement pas l’éviter si la situation s’aggrave en 2013. De même qu’elle devra bien se donner « une vision plus claire de ce que l’on veut faire ensemble » (Jacques Delors) en matière de développement économique de la zone euro, de sa politique économique, fiscale et sociale, des ressources communes pour la conduire.

10/ Comment se positionnent les partenaires sociaux ?
Les organisations patronales sont favorables à la ratification. La CFDT, tout en critiquant le traité sur ses insuffisances (mesures pour la croissance, régulation bancaire, définition d’un socle social), considère qu’il doit cependant être ratifié. La CGT, FO, la FSU, Solidaires et l’UNEF y sont opposées. La confédération européenne des syndicats a fait connaître son opposition.