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« Une indemnisation chômage plus universelle et plus juste », un avis du Conseil d’État

samedi 19 mai 2018

Le projet de loi « Avenir professionnel » en matière d’assurance chômage a été adopté en Conseil des ministres le 27 avril sous le titre « Une indemnisation du chômage plus universelle et plus juste ». Il prévoit une extension encadrée de l’assurance chômage aux démissionnaires, une allocation de chômage forfaitaire pour les indépendants, une possibilité de mettre en place un bonus-malus sur les contributions patronales pour lutter contre la précarité, une refonte du contrôle et du barème des sanctions des demandeurs d’emploi. L’avis du titre II du Conseil d’État consacré aux dispositions relatives aux droits à l’assurance chômage et à son financement ainsi qu’à la gouvernance de Pôle Emploi demande plusieurs modifications.

L’extension de l’allocation d’assurance chômage aux salariés ayant démissionné. Le projet de loi, reprenant sur ce sujet les stipulations de l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 relatif à la réforme de l’assurance-chômage, ouvre l’allocation d’assurance aux salariés ayant démissionné, satisfaisant des conditions d’activité antérieure spécifiques et poursuivant un projet de reconversion professionnelle présentant un caractère réel et sérieux. La reconnaissance du caractère réel et sérieux du projet de reconversion, suite à une saisine rectificative, sera décidée par une commission paritaire régionale pour le compte de Pôle emploi. Celles-ci devront examiner plusieurs dizaines de milliers de projets par an, ce qui pourrait impliquer dans la plupart des régions qu’elles se réunissent chaque semaine. Le Conseil d’État appelle l’attention du Gouvernement sur la charge administrative et financière de ce nouveau droit qui pèsera sur les commissions paritaires régionales.

L’ouverture d’un revenu de remplacement pour les travailleurs indépendants privés d’activité. Le Conseil d’État considère que l’allocation créée par le projet de loi, qui n’est la contrepartie d’aucune cotisation sociale, est versée sous conditions de ressources et dont le montant et la durée d’attribution sont forfaitaires, ne présente pas les caractéristiques d’une allocation d’assurance, mais celles d’une prestation non contributive. Le fait de placer dans un même régime d’assurance des salariés dont la rémunération est soumise à des cotisations sociales et des travailleurs indépendants qui ne sont assujettis à aucune cotisation soulève une difficulté sérieuse au regard du principe d’égalité entre assurés d’un même régime.

Le Conseil d’État retient, en conséquence, et avec l’accord du Gouvernement, un autre schéma, un régime particulier distinct du régime d’assurance, inscrit dans le chapitre IV du titre II du livre IV de la cinquième partie du code du travail. De manière cohérente avec la nature d’allocation de solidarité de ce revenu, ses règles d’application seront fixées par décret en Conseil d’État, sauf en ce qui concerne les règles de coordination avec l’allocation d’assurance, qui seront fixées par la convention d’assurance-chômage. Dans les hypothèses où la privation d’activité professionnelle d’un travailleur indépendant n’ouvre pas droit à la prestation, les personnes concernées seront des ayant droit au revenu de solidarité active (RSA) dans les conditions de droit commun.

Sur le financement de l’assurance chômage

  • Les modulations des contributions patronales des entreprises en fonction du nombre de fin de contrats, dépendent de la loi et non pas de la convention d’assurance-chômage, affirme le Conseil d’État.
  • La suppression des contributions salariales finançant le régime d’assurance-chômage. Le financement de celui-ci est désormais principalement assuré par les contributions patronales et par l’affectation en tout ou partie d’impositions de toute nature. L’affectation à l’organisme gestionnaire du régime d’assurance-chômage de la contribution sociale généralisée (CSG) est autorisée par les dispositions du code de la sécurité sociale. Ce devra être décidé par une loi de financement de la Sécurité Sociale (LFSS) en vertu des mêmes dispositions.

La suppression de toute contribution salariale pour le financement d’un régime de protection sociale, à la seule exception des salariés des professions de la production cinématographique, de l’audiovisuel ou du spectacle et de certains expatriés qui, eu égard aux spécificités de leur situation, continueront à supporter des cotisations correspondant aux cotisations particulières auxquelles ils étaient assujettis précédemment, ne crée aucune différence de nouveau traitement entre les assurés de ce régime.

Il résulte de la réforme proposée une absence de lien entre les modalités de financement par la quasi-totalité des salariés du régime d’assurance chômage et les revenus de remplacement dont ils peuvent bénéficier, dès lors que la CSG est une imposition de toutes natures et n’ouvre donc pas, par elle-même, droit à des prestations et des avantages sociaux (Conseil Constitutionnel, décision n° 90-285 DC du 28 décembre 1990, considérants 8 et 9). De même, le Conseil constitutionnel a déjà censuré, pour atteinte au principe d’égalité, des dispositions exonérant une fraction des bénéficiaires d’un régime de sécurité sociale des seules cotisations salariales (Conseil Constitutionnel, décision n° 2014-698 DC du 6 août 2014 et décision n°99-416 DC du 23 juillet 1999, considérant 9).

Le Conseil d’État invite le Gouvernement à approfondir sa réflexion sur la cohérence des modalités de financement des régimes avec les prestations qu’ils servent, dans la perspective d’une réforme du système de protection sociale tirant toutes les conséquences de la part prise par les impositions dans le financement de la protection sociale obligatoire.

Sur la gouvernance du régime d’assurance chômage

Le document de cadrage qui définit une trajectoire financière n’est pas considéré par le Conseil d’État comme une atteinte à la liberté contractuelle des partenaires sociaux. Par ailleurs, le projet de loi permet au pouvoir réglementaire de fixer par décret, à compter du 1er janvier 2019, les mesures d’application des articles L. 5422-12, relatif à la modulation des contributions patronales, et L. 5425-1 du code du travail, relatif au cumul entre le revenu de remplacement et les revenus d’activité professionnelle ou d’autres revenus. L’intention du législateur est de permettre au Gouvernement de prendre des mesures de nature à lutter contre la précarité si le bilan des négociations de branche, qui doivent être conduites à cette même fin au cours de l’année 2018, ne s’avère pas suffisamment concluant.



Le Conseil d’État modifie le projet du Gouvernement pour encadrer dans le temps, jusqu’au 30 septembre 2020, la capacité d’intervention du pouvoir réglementaire afin de fixer les mesures d’application des articles L. 5422-12 et L. 5425-1, qui sont justifiées par la lutte contre la précarité, cette dernière constituant un motif d’intérêt général.

Sur l’accompagnement des demandeurs d’emploi et les obligations liées à la recherche d’emploi

Le Conseil d’État porte la durée de l’expérimentation de recherche d’emploi de douze à dix-huit mois, afin de donner le temps nécessaire à son évaluation.

  • L’offre raisonnable d’emploi. Le refus de deux offres raisonnables d’emploi constituant un motif de radiation de la liste des demandeurs d’emploi susceptible d’entraîner une suppression du revenu de remplacement, le moindre encadrement de leur définition par le législateur ne doit conduire à méconnaître ni le principe d’égalité, ni le principe de légalité des délits, applicables aux sanctions administratives (Conseil constitutionnel, décision n° 2006-535 du 30 juin 2006, considérants 34 à 38). Pour le Conseil d’État, le demandeur d’emploi ne peut être contraint d’accepter un emploi qui ne soit pas compatible avec ses qualifications et ses compétences professionnelles.

Le projet de loi procède également au transfert à Pôle emploi du pouvoir de décider de la suppression du revenu de remplacement, pouvoir auparavant attribué au préfet. L’attribution d’un pouvoir de sanction administrative à un établissement public administratif ne soulève aucune difficulté de principe. Le projet de loi prévoit que seule la suppression du revenu de remplacement peut être prononcée. Le Conseil d’ État relève que puisque seule la durée de la suppression peut être modulée, l’abrogation des possibilités de réduction du revenu de remplacement ne conduit pas à méconnaître le principe constitutionnel de proportionnalité des sanctions. Toutefois, il reviendra au pouvoir réglementaire d’adapter la durée maximale de la suppression à la gravité des manquements.

Beaucoup d’incertitudes pèsent encore sur ce projet de loi. Le flou demeure sur de nombreux points : le cumul allocation-salaire, le contrôle des chômeurs, la future gouvernance du régime. Difficile pour l’assurance chômage de passer d’un régime bismarckien (cotisations sur les salaires, prestations proportionnelles aux contributions, gestion paritaire) à un régime beveridgien (financement par l’impôt, CSG remplaçant la cotisation sociale, prestation forfaitaire, gestion par l’État avec la lettre de cadrage …) contesté par de nombreux partenaires sociaux.


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