De quoi parle-t-on ?

Les finances publiques couvrent le champ des administrations publiques qui comprend :

• Les administrations publiques locales (collectivités territoriales - organismes d’administration locale, caisses des écoles, collèges, lycées, chambres consulaires) ;
• Les administrations de sécurité sociale (hôpitaux - ensemble des régimes de sécurité sociale - régimes de retraites complémentaires - régimes d’assurance chômage) ;
• L’État (budget général – budgets annexes – comptes spéciaux) ;
• Les organismes divers d’administration centrale.
  Les finances publiques sont généralement définies à partir de ces quatre composantes (recettes-dépenses-solde).

Le cadre européen concernant les finances publiques

Dès lors qu’il y a un marché unique, une monnaie unique, un système de coordination et de surveillance macroéconomique et budgétaire a été mis en place.

Le cadre initial remonte à 1997 lors de l’adaptation du « Pacte de stabilité et de croissance » (PSC) comportant les fameux critères de référence – à ne pas franchir - : 60% pour la dette publique et 3% de déficit public.

Ce cadre européen a été complété en 2012 et 2013 avec l’adoption du « Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance » (TSCG) et plusieurs textes européens : le « 6 pack » et le « 2 pack ». Ce sont des règlements qui renforcent les mécanismes européens de surveillance.

Tout ceci est aujourd’hui caduc compte tenu des effets néfastes de la pandémie et des efforts des États visant à soutenir l’économie.

Ainsi, concernant la France le projet de loi de finances 2021 (présenté au Parlement fin septembre 2020) prévoit un déficit public de 6,7% du PIB et un niveau de dette publique de 116,2 % du PIB.

Nous sommes donc loin du respect des critères européens initiaux : cette situation n’est évidemment pas propre à la France à tel point que la Commission européenne a annoncé (mars 2020) suspendre jusqu’à fin 2022 les critères actuels de surveillance.

Des règles nouvelles à inventer

La boîte à idées est ouverte sur cette question de la dette.
Il convient au préalable, de se garder d’une approche moralisante du sujet (« le fardeau que nous allons laisser à nos enfants et petits- enfants »), cela n’aide en rien à l’analyse des faits et à la formulation de propositions. Car, la dette n’est en soi « ni bonne – ni mauvaise » cela dépend de l’usage qui en est fait à court et moyen terme : s’agit-il de répondre à des dépenses de fonctionnement ou bien d’effectuer des investissements afin de favoriser un mode de développement économique durable.

Plusieurs propositions sont actuellement sur la table :

• Le Rapport Arthuis (mars 2021) commandé par le Gouvernement identifie les principaux risques : la remontée des taux d’intérêt, les divergences au sein de la zone euro sur le niveau d’endettement (ex : la France : 120% du PIB – l’Allemagne : 70%), la difficulté à trouver de nouvelles ressources pour relever les défis notamment de la transition écologique.

S’agissant des pistes pour résoudre la question de l’endettement : le rapport réfute l’annulation de la dette comme celle de la dette perpétuelle ainsi que celle du cantonnement ; il refuse - comme le Gouvernement - l’augmentation des impôts et privilégie - de façon très classique - la priorité à donner à la maîtrise des dépenses.

• Attac et la fondation Copernic (avril 2021) réfutent les arguments de la Commission Arthuis. Ils critiquent fortement les mesures fiscales du Gouvernement qui ont gravement aggravé le déficit public (conduisant à un surcoût chiffré de 57,83 à 61,33 milliards).

Ces deux associations proposent d’annuler la dette publique détenue par la BCE afin que l’État ne soit plus obligé de réemprunter sur les marchés financiers lorsque les titres arrivent à échéance et souhaitent que la BCE puisse financer directement les États.

Ces propositions ne vont, sans doute, pas susciter une attention bienveillante des pouvoirs publics d’autant qu’elles nécessitent une réforme des Traités. Quoiqu’il en soit elles font partie du débat public en cours.

• Le CAE (Conseil d’analyse économique – Avril 2021), dans une note intitulée « Le cadre budgétaire européen, son architecture institutionnelle et son évolution dans le temps », revient sur l’accumulation des règles budgétaires, nombreuses et trop complexes pour être appliquées réellement. Dans une autre note (avril) portant sur « la refonte du cadre budgétaire européen » les auteurs préconisent de prendre comme référence le PIB par habitant d’avant crise et d’écarter les critères numériques uniformes.

Chaque gouvernement - dans les propositions du CAE - retiendrait une cible de dette dont la pertinence serait évaluée au niveau national, validée par le Conseil Ecofin sur la base d’une méthodologie commune d’analyse de soutenabilité de la dette. Le plafond de dette servirait de base à la programmation à moyen terme des finances publiques avec la fixation d’une cible à cinq ans.

Même écrites avec précautions les propositions du CAE remettent en cause fondamentalement les critères de référence actuels : il reste à savoir si le gouvernement français, les « frugaux », l’Allemagne …vont être disposés à ces remises en cause (?) ; nous ne tarderons pas, sans doute, à le savoir bientôt : le débat est désormais lancé sur « l’avenir de l’Europe », il devrait être l’occasion, quoiqu’il en soit, de remettre à plat les règles existantes.

Conclusion (provisoire)

Le contexte actuel est marqué à la fois par des taux d’intérêt bas, les effets désastreux multi-secteurs de la pandémie, les plans d’ampleur de la relance américaine. Ces divers éléments plus des règles de surveillance budgétaire jugées obsolètes devraient permettre de faire évoluer ce débat sur la dette, mais à la condition expresse de ne pas être bloqués par des « totems » comme celui intouchable des impôts (évolution et répartition).

Il faut encore relever que le ratio de dette publique est particulièrement inadapté puisqu’il met en rapport un stock (la dette publique accumulée) et un flux (le PIB : la richesse produite annuellement).

C’est donc le moment d’avancer dans le débat public [1] sur cette question de la dette afin de tracer un avenir qui se cale sur des objectifs d’un développement économique durable.

Quelques chiffres utiles - Année 2020 -Le niveau de dette publique notifié à la Commission européenne par le Gouvernement s’établit à 2 650,1 Md€ -Taux d’intérêt : -À court terme (moyenne annuelle) : -0,4 -À long terme : -0,2 - La durée moyenne de la dette négociable (fin 2020) est de : 8 ans 73 jours - Au 4ème Trimestre 2020 : 50,1 % de la dette négociable est détenue par des non-résidents)

(Sources : « Agence France Trésor »)

La dette publique (source : Gouvernement 14 avril 2021 dans « Programme de stabilité 2021-2027) : 115,7 % du PIB.

NB : les différences de pourcentage concernant le niveau de la dette publique entre différents documents officiels sont minimes et sont dus essentiellement à des datations différentes.